C'è qualcosa di profondamente sbagliato nel modo in cui, ormai da decenni, in Italia discutiamo della legge elettorale. Ogni volta ricominciamo quasi dallo stesso punto: una maggioranza politica ritiene che il sistema vigente non sia più adeguato, presenta una nuova formula, calcola soglie, collegi, premi, liste, coalizioni e meccanismi di attribuzione dei seggi, mentre le opposizioni denunciano il tentativo di costruire una legge favorevole a chi in quel momento governa. Poi cambiano maggioranza e opposizione, ma troppo spesso non cambia il metodo.
È questo metodo che riteniamo inaccettabile.
Il problema, infatti, viene prima della discussione tra proporzionale e maggioritario, tra preferenze e collegi uninominali, tra premi di maggioranza e soglie di sbarramento. La domanda preliminare dovrebbe essere un'altra: è democraticamente accettabile che una maggioranza politica possa modificare, con una normale maggioranza parlamentare, le regole attraverso le quali verrà scelta la maggioranza politica successiva?
Per noi la risposta è no.
Non è una legge come le altre
Formalmente la legge elettorale è una legge ordinaria. Ma sarebbe un grave errore confondere la sua forma giuridica con la funzione che essa svolge nell'ordinamento democratico.
La stessa Costituzione mostra di considerare particolare questa materia. L'articolo 72 stabilisce infatti che per i disegni di legge in materia elettorale debba sempre essere adottata la procedura normale di esame e approvazione diretta delle Camere, così come avviene, tra l'altro, per le leggi in materia costituzionale. Non significa che legge costituzionale e legge elettorale siano giuridicamente la stessa cosa; significa però che già i Costituenti avvertirono la necessità di sottrarre la materia elettorale alle procedure legislative semplificate.
E la ragione dovrebbe essere evidente.
Una legge fiscale stabilisce quanto paghiamo. Una legge urbanistica stabilisce come può essere trasformato il territorio. Una legge sul lavoro disciplina rapporti economici e sociali. Sono tutte leggi importantissime e tutte possono legittimamente rispecchiare l'indirizzo politico della maggioranza che i cittadini hanno scelto.
La legge elettorale fa qualcosa di diverso: stabilisce come la volontà dei cittadini viene trasformata in rappresentanza politica e, dunque, contribuisce a determinare come si formerà il potere che produrrà tutte le altre leggi.
Qui siamo molto vicini al cuore stesso della democrazia costituzionale.
L'articolo 1 della Costituzione stabilisce che la sovranità appartiene al popolo. L'articolo 48 stabilisce che il voto è personale ed eguale, libero e segreto. La legge elettorale è il meccanismo concreto che trasforma milioni di quei voti nella rappresentanza parlamentare.
Non è quindi una semplice tecnica per distribuire dei seggi.
È uno degli strumenti attraverso i quali la sovranità popolare diventa istituzione.
Chi partecipa alla gara non dovrebbe scriverne da solo le regole
Possiamo dirlo anche in maniera molto semplice.
Immaginiamo una competizione nella quale uno dei concorrenti, prima della gara successiva, possa modificare le regole della gara stessa perché dispone dei voti necessari per farlo.
Considereremmo una situazione simile normale in qualsiasi altro campo?
Probabilmente no.
Eppure nella competizione più importante di una democrazia, quella attraverso cui milioni di cittadini decidono chi dovrà rappresentarli, continuiamo a considerare normale che una maggioranza parlamentare possa intervenire sulle regole che determineranno la composizione del Parlamento successivo.
Il punto non è neppure dimostrare che ogni riforma elettorale sia necessariamente costruita per favorire chi la approva. Sarebbe un'accusa che andrebbe dimostrata caso per caso.
Il problema è che una maggioranza non dovrebbe nemmeno trovarsi nella condizione istituzionale di poterlo fare da sola.
È una questione di garanzie, non di intenzioni.
Le Costituzioni democratiche servono anche a questo: non a presumere che chi esercita il potere sia necessariamente disonesto, ma a costruire istituzioni nelle quali nessuno debba essere costretto a confidare nella bontà di chi temporaneamente detiene quel potere.
La rappresentanza viene prima della convenienza dei partiti
Su questo punto la Corte costituzionale ha pronunciato parole che dovrebbero pesare enormemente nel dibattito pubblico.
Con la sentenza n. 1 del 2014, intervenendo sulla legge n. 270 del 2005, la Corte dichiarò costituzionalmente illegittimi alcuni suoi meccanismi e mise al centro del proprio ragionamento il rapporto tra rappresentanza parlamentare e volontà dei cittadini. Secondo la Corte, non può prodursi una divaricazione eccessiva tra la composizione dell'organo della rappresentanza politica e la volontà espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento attraverso cui si manifesta la sovranità popolare.
Pochi anni dopo, con la sentenza n. 35 del 2017 sull'Italicum, la Corte è tornata sullo stesso punto, dichiarando costituzionalmente illegittimo il meccanismo di ballottaggio allora previsto e affermando un principio ancora più chiaro: in una forma di governo parlamentare il sistema elettorale, pur potendo perseguire anche l'obiettivo della stabilità del governo, deve essere primariamente destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività.
Queste parole cambiano completamente la prospettiva.
La legge elettorale non esiste innanzitutto per fabbricare governi comodi, per assicurare una maggioranza a qualcuno o per risolvere mediante artifici matematici ciò che gli elettori non hanno deciso nelle urne.
Esiste innanzitutto per rappresentare il popolo.
La governabilità è un valore importante. La rappresentanza è la ragione stessa per cui eleggiamo un Parlamento.
Trent'anni di leggi e sistemi continuamente riscritti
La storia recente italiana dovrebbe indurci a una riflessione seria.
Dal sistema prevalentemente proporzionale utilizzato fino al 1993 siamo passati al sistema misto delle leggi del 1993, il cosiddetto Mattarellum; poi alla legge n. 270 del 2005, il cosiddetto Porcellum; quindi alla legge n. 52 del 2015, l'Italicum, destinata alla Camera; e successivamente alla legge n. 165 del 2017, il cosiddetto Rosatellum. La stessa ricostruzione storica della Camera documenta questa successione di sistemi profondamente differenti.
Ancora più grave è che la Corte costituzionale sia dovuta intervenire su elementi essenziali sia della legge del 2005 sia di quella del 2015. Nel primo caso censurò, tra l'altro, il premio di maggioranza privo di una soglia minima e aspetti delle liste bloccate; nel secondo intervenne sul ballottaggio previsto dall'Italicum perché il meccanismo poteva determinare un sacrificio eccessivo della rappresentatività e dell'eguaglianza del voto.
Destra, centrosinistra, maggioranze differenti: proprio questa successione impedisce di ridurre la questione alla polemica contro una sola parte politica.
Il problema è diventato sistemico.
Ed è precisamente per questo che non ci interessa sapere quale partito possa essere favorito dalla prossima legge. Contestiamo il principio stesso secondo cui chi dispone oggi della maggioranza possa riscrivere le regole attraverso le quali quella maggioranza sarà rimessa in discussione domani.
La stabilità delle regole elettorali è essa stessa una garanzia democratica
Esiste poi un principio che nel dibattito politico italiano viene troppo spesso dimenticato: anche la stabilità delle regole elettorali costituisce un valore democratico.
Non siamo noi a inventarlo.
La Commissione di Venezia del Consiglio d'Europa, nel suo Codice di buona condotta in materia elettorale, ha indicato nella stabilità del diritto elettorale uno degli elementi essenziali per la credibilità stessa del processo democratico. In particolare, considera particolarmente delicati gli elementi fondamentali del sistema elettorale — tra i quali il sistema di voto, la composizione degli organi elettorali e la delimitazione delle circoscrizioni — e afferma che essi non dovrebbero poter essere modificati a ridosso delle elezioni.
Il principio è importante perché introduce una considerazione che va molto oltre la semplice correttezza formale di una legge: un sistema elettorale non deve soltanto essere legittimo; deve essere percepito dai cittadini e dai concorrenti politici come una regola stabile della competizione e non come uno strumento che può essere continuamente adattato alle convenienze del momento.
È esattamente questo il punto.
Se le regole vengono cambiate continuamente, soprattutto quando si avvicina una nuova competizione elettorale, inevitabilmente nasce il sospetto che non si stiano modificando le regole perché sono diventate inadeguate, ma perché qualcuno abbia cominciato a calcolare quale sistema possa risultargli più conveniente.
E in democrazia anche questo è un danno.
Perché la fiducia nelle istituzioni non dipende soltanto dall'assenza di manipolazioni effettive, ma anche dalla costruzione di procedure che rendano quelle manipolazioni difficili, visibili e, possibilmente, impossibili.
La Commissione di Venezia individua come possibile garanzia anche un'altra strada particolarmente interessante: gli elementi fondamentali del diritto elettorale possono essere collocati a un livello normativo superiore rispetto alla legislazione ordinaria, così da renderne più difficile la modifica.
È un principio che si avvicina molto alla questione che poniamo, ma noi proponiamo di compiere un passo ulteriore.
Non chiediamo necessariamente di costituzionalizzare una determinata formula elettorale.
Non vogliamo scrivere nella Costituzione che l'Italia debba essere proporzionale, maggioritaria o adottare per sempre un particolare sistema misto.
Vogliamo costituzionalizzare la garanzia della sua modifica.
Perché esiste una differenza fondamentale tra stabilire nella Costituzione quale sistema elettorale debba avere il Paese e stabilire nella Costituzione come quel sistema possa essere cambiato.
Nel primo caso rischieremmo di irrigidire eccessivamente una scelta che può legittimamente evolvere insieme alla società e alle istituzioni.
Nel secondo proteggeremmo invece la libertà di cambiarla, impedendo però che quella libertà diventi arbitrio della maggioranza del momento.
Ed è precisamente questo il punto di equilibrio che cerchiamo: una legge elettorale modificabile, ma non disponibile; riformabile, ma non manipolabile; politica nei suoi contenuti, ma costituzionalmente protetta nel procedimento attraverso il quale quei contenuti vengono decisi.
La raccomandazione europea sulla stabilità delle norme elettorali rappresenta dunque un minimo di garanzia. Noi crediamo sia arrivato il momento di discutere se l'Italia non debba andare oltre.
Perché impedire di cambiare le regole fondamentali nell'imminenza delle elezioni è certamente importante.
Ma ancora più importante è impedire che chi parteciperà a quelle elezioni possa scrivere da solo le regole con le quali tutti dovranno parteciparvi.
Le regole della democrazia non sono proprietà del vincitore
Qui occorre usare parole chiare.
Vincere le elezioni significa ricevere dai cittadini il mandato a governare. Non significa ricevere la proprietà delle istituzioni.
Una maggioranza ha pieno diritto di realizzare il proprio programma nei limiti della Costituzione, assumendosene la responsabilità davanti agli elettori. Può cambiare la politica economica, quella sociale, ambientale, industriale, fiscale.
Ma le regole attraverso cui maggioranza e opposizione vengono determinate appartengono a entrambe.
Anzi, appartengono a qualcosa che viene prima di entrambe:
appartengono al popolo.
Considerare la legge elettorale uno strumento nella disponibilità della maggioranza del momento significa confondere il diritto a governare con il diritto a stabilire le condizioni della competizione democratica futura.
Ed è una confusione pericolosa.
Costituzionalizzare non la legge elettorale, ma il modo di cambiarla
Non proponiamo di scrivere nella Costituzione che l'Italia debba avere per sempre un sistema proporzionale, maggioritario o misto.
Sarebbe sbagliato.
Una società cambia, cambia il sistema politico e possono esistere ragioni serie per modificare anche profondamente un sistema elettorale.
La nostra proposta è diversa:
costituzionalizzare il procedimento attraverso il quale la legge elettorale può essere modificata.
La Costituzione conosce perfettamente il concetto di procedimento aggravato. L'articolo 138 prevede per le modifiche costituzionali due deliberazioni di ciascuna Camera, un intervallo minimo tra esse, maggioranze particolari e, in determinate condizioni, la possibilità del referendum popolare.
Non proponiamo necessariamente di copiare quel procedimento. Proponiamo di applicarne la filosofia democratica alla materia elettorale.
Una nuova legge elettorale dovrebbe richiedere almeno una maggioranza parlamentare qualificata, sufficientemente ampia da rendere impossibile l'imposizione delle regole da parte della sola maggioranza di governo.
Ma riteniamo che si possa e si debba andare oltre.
L'ultima parola dovrebbe spettare ai cittadini
Se la legge elettorale stabilisce il modo attraverso il quale la volontà popolare viene trasformata in rappresentanza, perché i cittadini dovrebbero essere esclusi proprio dalla decisione sulle regole fondamentali attraverso cui esercitano quella volontà?
Per questo riteniamo meritevole di discussione l'introduzione di un referendum confermativo sulla legge elettorale, disciplinato direttamente dalla Costituzione.
E, a nostro avviso, dovrebbe essere un referendum dotato di una significativa garanzia partecipativa.
Su questo punto la nostra proposta può persino essere più esigente dell'attuale referendum costituzionale previsto dall'articolo 138, per il quale la Costituzione richiede la maggioranza dei voti validi ma non un quorum di partecipazione.
Per la legge elettorale noi proponiamo invece di discutere apertamente anche di un quorum, perché una regola destinata a stabilire come viene rappresentata l'intera comunità politica dovrebbe ottenere non soltanto più sì che no tra coloro che votano, ma una legittimazione popolare sufficientemente ampia.
Si può discutere della soglia. Si possono studiare meccanismi che impediscano all'astensione di trasformarsi in uno strumento di veto. Si può discutere se il referendum debba essere sempre obbligatorio oppure possa essere evitato quando la legge raggiunga in Parlamento una maggioranza eccezionalmente ampia.
Ma il principio dovrebbe essere sottratto alla trattativa quotidiana tra partiti:
nessuna maggioranza ordinaria dovrebbe poter imporre da sola le regole della rappresentanza di tutti.
Non è una proposta contro qualcuno
Ed è importante dirlo adesso, proprio mentre ogni discussione sulla legge elettorale viene immediatamente letta attraverso la domanda più misera possibile: «A chi conviene?».
Non ci interessa.
Se una riforma costruita unilateralmente favorisse la destra, il principio sarebbe sbagliato.
Se favorisse la sinistra, sarebbe ugualmente sbagliato.
Se favorisse il centro, una coalizione o il partito che preferiamo, sarebbe ancora sbagliato.
Una regola democratica è tale proprio quando siamo disposti ad accettarla anche sapendo che domani potrebbe favorire il nostro avversario.
Questa è la differenza tra costruire istituzioni e costruire convenienze.
Basta leggi elettorali di maggioranza
Dopo decenni di modifiche, formule, premi, soglie, collegi, ricorsi e interventi della Corte costituzionale, forse è arrivato il momento di porre una domanda più radicale.
Non: quale legge elettorale vogliamo?
Ma:
chi ha il diritto di decidere le regole con cui scegliamo i nostri rappresentanti?
La risposta non può continuare ad essere: la maggioranza politica che casualmente dispone dei numeri parlamentari necessari in quel momento.
Perché quella maggioranza è parte della competizione, non proprietaria della competizione.
È governo pro tempore, non padrona delle istituzioni.
È espressione di una parte del popolo, non il popolo.
Continuare a trattare la legge elettorale come una delle tante leggi sulle quali una maggioranza possa mettere la propria impronta politica significa non comprendere — o fingere di non comprendere — che qui non stiamo discutendo semplicemente di come assegnare dei seggi.
Stiamo decidendo come il popolo diventa Parlamento.
Ed è scandaloso che le regole attraverso cui questo avviene possano continuare a essere riscritte secondo gli equilibri, le paure, le convenienze e i calcoli della politica del momento.
La soluzione non consiste nell'individuare finalmente una maggioranza abbastanza buona da potersi fidare di lei.
La democrazia costituzionale funziona esattamente al contrario: le buone regole sono quelle che non richiedono di fidarsi di chi governa.
Per questo proponiamo di sottrarre la modifica della legge elettorale alla disponibilità della maggioranza ordinaria e di costituzionalizzare un procedimento speciale che richieda un consenso parlamentare qualificato e restituisca ai cittadini un ruolo decisivo attraverso il referendum.
Perché governi e maggioranze passano.
La sovranità popolare resta.
E soprattutto perché c'è una regola che dovrebbe venire prima di ogni calcolo elettorale:
la legge elettorale non appartiene a chi ha vinto le ultime elezioni. Appartiene al popolo che dovrà votare alle prossime.